2018能源行业改革与政府监管论坛专家观点简介
」吴吟
国家能源局原副局长、中国能源研究会副理事长
国家能源局原副局长、中国能源研究会副理事长吴吟发表了题为《光伏产业发展与政府监管》的主旨演讲，系统深入地阐述了我国光伏产业的形成与前景，并探讨了一些具有争议的问题。他强调发展光伏产业意义重大，对推动能源革命、构建现代能源体系而言同样非常重要，甚至对于精准扶贫、保护生态、吸纳就业、拉动经济都有积极作用。2017年，我国光伏新增装机达到5300万千瓦，超过美国、日本、印度和欧盟新增光伏装机总和，2017年底我国累计光伏装机1.3亿千瓦，占全球总量近1/3。
吴吟指出我国光伏产业发展面临的问题，主要包括：一、现行光伏补贴政策不可持续。补贴缺口巨大，补贴的缺口是455亿元，补贴拖欠普遍，拖欠时间较长，普遍在两年以上，不仅导致发电企业困难，项目建设单位又影响到上游，整个产业链都受到影响，形成产业链系统性风险。二、“弃光”问题仍很严重。尽管弃光率逐渐下降，今年上半年弃光率下降到3.6%，但是在新疆个别地方弃光率在20%左右，甘肃在11%左右。三、低端产品挤占光伏市场比较严重。由于准入门槛低，缺乏有效的监管，转化效率低，功能衰减快的产品进入市场，给项目建设单位造成相当损失。四、光伏产业面临产能过剩重大风险。产能快速扩张与市场急剧缩小形成强烈反差，容易引发一系列社会问题。
针对如何完善政府管制，他的观点认为：应该充分发挥能源主管部门的作用，以能源主管部门主导跟有关部门密切配合，形成管制合力；认真总结国内外光伏产业发展竞演教训，系统梳理有关文件，形成重点突出、简明扼要、预期性较强管制政策和措施；要透明，让企业知道后面政策如何变化，可以引导企业合理投资和建设；加强重点领域和关键环节经济性监管，社会性管制以及反垄断；特别是要对重大管制政策进行成本收益分析，以提高政府管制的有效性；积极开拓国内外光伏市场，净化市场环境，加快提高准入门槛的频次，逐步提高光伏转换效率，落后淘汰掉，为先进产能腾出市场。
专家介绍：吴吟，国家能源局原副局长，中国能源研究会副理事长，中国能源研究会能源监管专业委员会顾问
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」史丹
中国社会科学研究院工业经济研究所党委书记、副所长、研究员
中国社会科学研究院工业经济研究所党委书记、副所长、研究员史丹发表了题为《增量配电网改革的案例与问题分析》的主旨演讲，系统深入地分析了增量配电网改革的案例与问题，并提供相应政策建议。首先，她回顾了中国电力体制改革四个阶段：第一阶段（1978—1997）、集资办电阶段，电力生产环节实施所有制放开，这个环节电力行业管理仍然沿用计划经济管理制度。第二阶段（1997—2001年）、实行政企分开，成立独立国家电力公司，建立现代企业制度。电力行业内部仍然采取发输售、配一体化经营模式。第三阶段（2002—2014年）、建立竞争性电力市场，实施厂网分开，国家电力公司由一家变成“5+2”市场结构。第四阶段（2015年以来）、9号文改革精神，改革重要内容拆分电网可竞争环节，实施输配分开，配售环节引入多元市场主体，实行监管电价。
史丹针对增量配电网改革进行重庆、太原、大同、郑州多地调研，她的观点认为：首先判断地方电网是配电网还是输电网。如果地方电网是配电网，那么就应该允许发电企业进入输电行业；如果三网联合不属于配电环节，就应该引入三峡低电价，促进地方电价降低。就三峡集团资本运作的情况来看，其违反了5号文改革规定，因而应该适时退出。
对于地方电网的改革，史丹认为本次改革当中增量配网改革需要明确，混合所有制改革不能仅看一个方面效果，还要看引入市场主体改革以后，有没有增加电力用户的福祉，有没有建立相应的电力监管体制。
专家介绍：史丹，中国社科院工经所党委书记、副所长、研究员，中国能源研究会能源监管专业委员会副主任委员，中国城市科学研究会城市公用事业改革与监管专业委员会副主任委员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」刘树杰
国家发改委价格与市场研究所原所长、研究员
国家发改委价格与市场研究所原所长、研究员刘树杰做了题为《中国电价监管的历史沿革》的报告，全面阐述了我国发、输、配、售电价的形成与演进，并探讨了一些具有争议的问题。我国销售电价的分类源自民国，目前销售电价是1985年的8倍左右，价格调整的依据是“疏导矛盾”，不合理的交叉补贴源于政府过分干预经济。输配电价称谓开始于2003年国办发的《电价改革方案》，2016年首次核定输配电价。上网电价产生于1985年开始的“多家办电”，政府核定上网电价的原由在于“有独立的发电企业却无竞争性发电市场”的体制。他认为遍及全国的“市场化交易”均有明显的政府控制，已有“现货市场试点”方案均保留大量的政府定价，因此，上网电价的政府干预短期内仍不能取消。
关于电力的“同质同价”，刘树杰认为质量比较应以物品种类相同为前提，不同性能电站的价格差距不能用“电能质量不同”解释；上网电价应是一个分类、分地、分时的复杂的价格体系，但管制定价没有能力分辨各类辅助服务的成本；“单一电量制”的结果就是同网不同价。关于“水、火同价”，他认为在“单一电量制”条件下，“水、火同价”适用于负荷中心（销地）的电力批发价格，还要以水电与火电在系统中的作用接近为基础。关于“标杆价”的适用性，他认为“标杆价”适用于火电，不适用于大中型水电。
专家介绍：刘树杰，国家发改委经济研究所原所长、研究员，中国城市科学研究会城市公用事业改革与监管专业委员会副主任委员，中国能源研究会能源监管专业委员会副主任委员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」刘贺明
中国城市燃气协会理事长、住房和城乡建设部城建司原巡视员
中国城市燃气协会理事长、住房和城乡建设部城建司原巡视员刘贺明做了题为《中国城镇燃气的发展与监管》的报告，阐述了我国燃气发展的历史、现状、存在的问题和监管政策建议。首先，简要的梳理了天然气在我国的发展历史。我国最早在1865年有了真正意义上的煤气公司。新中国成立以后，五十年代燃气发展主要是改造和兴建小焦炉和利用冶金工业的焦炉余气；建设以煤和石油产品为原料的人工煤气厂；改革开放初期，确定了城市燃气发展方针是多种气源、多种途径、因地制宜，涌现出许多煤制气、油制气厂。其次，运用大量数据、图表介绍了中国燃气的发展现状，近年来，中国天然气无论生产量还是进口量都在稳步增长。再次，天然发展存在的问题有：（1）燃气设施建设不足，需要加大投资力度；（2）上中下游难以统筹发展，天然气资源不能有效配置；（3）管理职能分散，各自为政，改革缺乏系统性和协调性；（4）深层问题显现，法律法规需要完善，政策要合理。主要的监管政策建议有：放开市场；建立燃气特许经营制度；制定特许经营示范文本；试行燃气经营许可制度。
专家介绍：刘贺明，中国城市燃气协会理事长、住房和城乡建设部城建司原巡视员，中国城市科学研究会城市公用事业改革与监管专业委员会委员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」于立
天津财经大学原副校长、教授
天津财经大学原副校长、教授于立做了题为《电力行业市场竞争状况评估遇到的难题》的报告，系统深入地分析了电力行业市场竞争状况评估遇到的问题，并提出了相应的政策建议。于立首先回顾了改革的最大问题：第一，改革文件过多的问题，重要法律却没有执行。就电力行业竞争状况，中国的反垄断法自2008年实施以来，并没有进行组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告。第二，产业经济学的产业和市场概念混淆。产业不等于市场，市场存在扭曲的时候，一切宏观核算都会失真。针对光伏产业、水泥产业等等的产能过剩，可能主要来源于计算和概念不统一和混淆造成的，例如若按照不变价计算生产率，其值上升将进一步扩大加大这个行业的投资和进入。因此，研究产业结构调整一定按照现价考虑，一定不能按照不变价考虑。
针对产业经济学面临突出问题，于立提出应抓住一个理论问题或者现实问题，首先区分产业和市场相关概念，然后进行产业细分和整合，最后延申出相应的理论创新。
专家介绍：于立，天津财经大学原副校长、教授，中国能源研究会能源监管专业委员会委员，中国城市科学研究会城市公用事业改革与监管专业委员会委员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」叶泽
长沙理工大学副校长、教授
长沙理工大学副校长、教授叶泽做了题为《电力市场改革与监管几个问题》的报告，介绍了电力市场改革与监管的现状，分析了改革与监管中存在的主要问题，并对此提出针对性对策建议。
叶泽认为，国家电力市场改革取得了非常大的进展，发电端有竞争，用户端有竞争，售电企业有竞争，形成了市场竞争的良好态势，且形成了有效的监管，包括对自然垄断环节的监管和对市场的监管。
叶泽指出，当前电力市场改革与监管存在十个问题。比如，输电价格改革与监管的问题、发电企业与售电公司的纵向合谋、差价报价竞争中的差额收益分配监管等。
为此，叶泽建议，一是强化第三方会计事务所审核；二是收益率实际与准许不一致，评估电力供求平衡状态并建立与准许收益率的挂钩机制；三是定价标准，要考虑到资产的利用率；四是供售电纵向合谋问题，要明确其属于不正当竞争行为，通过市场交易行为限制成交；五是收益交由政府平衡帐户统一管理；六是竞价不竞量，不限定发电企业申报电量的上限；七是以短期成本作为集中竞争的市场成交价格的标准，以长期边际成本作为长期市场成交价格的标准；八是将各种补贴纳入平衡帐户，按规则统一管理。
专家介绍：叶泽，长沙理工大学副校长、教授，中国工业经济学会产业监管专业委员会副主任委员，中国能源研究会能源监管专业委员会委员，中国城市科学研究会城市公用事业改革与监管专业委员会委员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」于左
东北财经大学产业组织与企业组织研究中心主任、研究员
东北财经大学产业组织与企业组织研究中心主任、研究员于左做了题为《中国天然气行业垄断的经济社会损害与规制改革》的报告，主要从天然气价格与气荒，全产业链垄断、社会福利损失以及规制改革建议四个方面展开分析。
于左指出，中国天然气资源税费与矿权费费用比发达国家（尤其是美国）低，但我们气价比美国高很多，居民电价跟美国差不多，工业天然气价格则是美国的4倍。天然气价格过高造成了气荒，原因来自于市场垄断所形成的高价。从全产业链看，首先是油气探矿权市场（结构）高度集中，其次中石油、中石化、中海油三家生产效率低下，而冗员过多；运输市场、管道市场高度集中。高度集中的市场结构造成了社会福利损失，他经过实证估计发现，垄断不仅造成了社会剩余从生产者向消费者转移，而且引起了社会福利净损失，同时给环境带来了压力。最后的改革建议则是，组建独立天然气管网企业；保证公平合理的无歧视的接入；放开探矿权、采矿权、进出口所有市场；加强对“三桶油的”反垄断。
专家介绍：于左，东北财经大学产业组织与企业组织研究中心主任、研究员，中国工业经济学会产业监管专业委员会委员，中国能源研究会能源监管专业委员会委员，浙江财经大学中国政府监管研究院兼职研究员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」剧锦文
中国社会科学院经济研究所研究员
中国社会科学院经济研究所研究员剧锦文做了题为《民营经济发展与监管》的报告。从民营经济发展现状和问题出发，就行业垄断性趋势提出了自己的一些看法。
剧锦文以“两高两低”概括了当前民营经济发展现状，即生产成本和库存增加，销售收入和利润率下降。
论及民营经济每况愈下的主要原因，剧锦文阐述了当前的两大主流观点：一是，国内和国际市场走势下滑，导致市场需求不断下降，民营企业产品库存增加；二是，民营企业面临的生存和发展环境发生了变化，需要应对政策压力（税收征管规范化）、融资压力（金融部门加大去杠杆力度）、环保压力（环保执法力度）以及成本压力（原材料及人工成本增加）等。
然而，这些观点并未触及民营经济发展和监管的本质。剧锦文指出，主要原因还应当归结于垄断的存在，具体表现为（1）民营企业中存在一种垄断趋势，内部分化现象逐渐显现，自由竞争走向竞争垄断；（2）民营企业外部环境的垄断，金融行业的价格歧视垄断最为典型。基于以上分析，剧锦文认为今后研究的政策选择应当关注民营经济领域规制和垄断的问题。
专家介绍：剧锦文，中国社会科学院经济研究所研究员，中国能源研究会能源监管专业委员会委员，中国城市科学研究会城市公用事业改革与监管专业委员会委员，浙江财经大学中国政府监管研究院兼职研究员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」许光建
中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授
中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授许光建做了题为《我国电网激励性监管研究》的报告，详细比较了资本回报率和上限制监管模式，并把各类监管方法的相互配合作用列表进行了分析比较，并以各国实践探讨怎样引入激励机制。英国和美国监管模式都关注绩效与激励，英国从准许收入角度建立激励机制与产业效益，美国从投资回报率角度建立监管机制，他认为英国的监管是精细化监管，美国相对比较粗放。
许光建指出，我国当前的监管模式需要解决两大问题：一是在回报率监管中引入适用的强激励性监管办法；二是实现回报率监管与上限制监管之间的协调。他认为中国城市化大力发展期间，国家电网需要吸引大量投资，可以继续使用投资回报率方法，通过其他措施的配合实现激励性监管。需引入的措施包括三类：首先是针对效率提升的激励手段，如延长价格监管周期，明确所得利润的分享比例，引入国际标杆等；其次是针对投资规模的激励手段，如激励企业在投资成本与运营成本中选择，提高设备使用率以控制投资规模等；最后是针对投资流向的激励手段，针对不同的地区，不同的项目，不同的设备给予不同的回报率，有助于投资流向更加需要的地方。
专家介绍：许光建，中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授, 中国工业经济学会产业监管专委会委员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」柳学信
首都经济贸易大学工商管理学院院长、教授
首都经济贸易大学工商管理学院院长、教授柳学信做了题为《国有能源企业混合所有制改革：回顾与展望》的报告。
柳学信指出，随着国家市场化改革，国有经济占比一直下降，民营经济和非公经济一直在上升。整个国有企业的改革，包括股份所有制改革跟大的经济体制改革都是在大环境下进行的一项具体改革。以1986年和2012年为时间节点，分成三个阶段。第一阶段是强政府、弱市场；第二阶段政府和市场的关系仍然是强政府，但市场属性有所得到承认；第三阶段是政府、强市场，在这一背景下，要实现经济转型与提质，需要进一步引入市场活力机制，民营资本有活力才能够发挥市场作用。
基于此，柳学信认为，如何形成这一阶段的有效治理机制，需要从完善内部治理机制和外部治理机制两个方面着手。但目前存在四大方问题：一是政府与市场边界没有界定清楚，像公共事业和能源行业政府依然发挥主导作用；二是民营经济发展缺乏公平市场竞争环境；三是机制融合方面存在困难；四是配套体系尚不完善。这些问题亟待进一步研究、寻求破解之法。
专家介绍：柳学信，首都经济贸易大学工商管理学院院长、教授，中国工业经济学会产业监管专业委员会委员，中国城市科学研究会城市公用事业改革与监管专业委员会委员，浙江财经大学中国政府监管研究院兼职研究员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」林卫斌
北京师范大学能源与产业经济研究中心常务副主任、教授
北京师范大学能源与产业经济研究中心常务副主任、教授林卫斌做了题为《管制、监管与市场——以能源行业为例》的报告，围绕经济领域监管的主要类型，以能源行业为例，讨论了管制、监管与市场三者之间的关系。
林卫斌从能源经济管制、能源市场监管以及能源产业政策落实监管等三个维度出发，高度概括了能源行业监管存在的问题：一、能源经济管制缺乏专业性，在某些竞争性领域（如光伏发电行业）应当加强监管，以取代一些不必要的经济管制；二、能源市场监管的各分支机构能力不足，缺乏相应的法律依据和监管手段；三、能源产业政策落实监管以散点式红头文件代替程序化监管，体系、标准、程序化建设缺失。
专家介绍：林卫斌，北京师范大学能源与产业经济研究中心常务副主任、教授，中国能源研究会能源监管专业委员会委员
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」谢国兴
国家能源局浙江能源监管办原专员、教授级高工
国家能源局浙江能源监管办原专员、教授级高工谢国兴做了题为《适时调整政策，促进清洁能源持续发展》的报告，阐述了清洁能源产业发展存在的主要问题并提出了可供参考的政策建议。
谢国兴认为，当前清洁能源发展主要存在以下几方面的问题，即补贴收支不平衡、弃水弃光现象严重、可再生能源转换效率低、核电产能利用率低以及531新政对光伏的影响等。基于以上问题，谢国兴提出了相应的政策建议：一、适时调整可再生能源发电补贴标准，逐步减少补贴，在条件成熟时退出补贴；二、调整财政补助方向，将有限的财政资金用于技术进步；三、以市场化方式发展清洁能源；四、由电网企业征收电费附加后直接支付补贴；五、加强政府宏观调控与监管，确保清洁能源有序高效发展。
专家介绍：谢国兴，国家能源局浙江能源监管办原专员、教授级高工，中国能源研究会能源监管专业委员会委员，浙江财经大学中国政府监管研究院讲座教授
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」董秀成
对外经济贸易大学“一带一路”能源贸易与发展研究中心主任、教授
对外经济贸易大学“一带一路”能源贸易与发展研究中心主任、教授董秀成做了题为《中国天然气市场化改革》的报告，报告了中国天然气市场化现状与改革趋势。他主要从天然气生产、天然气基础设施建设、天然气贸易、天然气消费、天然气价格、天然气产业面临的主要问题、天然气市场化改革趋势这些方面展开叙述。具体来讲，天然气生产能力、消费总量增长很快，而贸易结构也有很大变化（新增进口部分主要是液化气）。天然气价格改革快于油价改革，除了主干管道的输配气的价格管制以及各个省门站价格由发改委管制以外，其他部分均已放开。天然气产业发展所面临的问题主要是产供储销体系建设不完善，体制改草不到位；制约天然气协调稳定发展；勘探开发投入减少，天然气増储上产跟不上消费快速増长的步伐；管网建设速度放缓，互联互通程度不够；进口气过快增长，资源均衡性和保障性不足；责任不落地，约東不强，储气能力严重不足；跨部门、跨行业间统筹协调不畅等。而天然气市场化改革的趋势则是：加快天然气管道独立进程；加快天然气矿权制度改革；加快天然气进口体制；加快储气能力建设等。
专家介绍：董秀成，对外经济贸易大学“一带一路”能源贸易与发展研究中心主任、教授，中国能源研究会能源监管专业委员会委员，
（本文观点根据会议发言整理，未经本人审阅）
」李阳
浙江财经大学中国政府监管研究院博士生
浙江财经大学中国政府监管研究院博士生李阳做了题为《我国增量配电改革不对称监管研究》的报告。
李阳认为，我国增量配电改革存在以下三个问题：一是《电力法》对监管政策支撑不足，不适应9号文启动的行政体制改革要求。二是相关政策文件操作性不强，包括电力区域划分，地方电网和增量配电网价格指导等。三是基层电网企业利用不平等竞争优势设置一些排斥性策略，包括阻碍试点项目业主招标，干扰配电区域合理划分，不愿公开披露电网信息等。
通过建立两阶段博弈模型，李阳发现电网企业希望参与并控股，当无法控股的时候，会对增量配电项目采取一定的排斥。建议实施依法+不对称监管，依法修订《电力法》并相应健全配电市场监管政策，一是按照监管权力法定原则，完善政府立法；二是对电网企业和增量配电企业实施不对称监管；三是调动第三方机构参与的积极性，通过购买服务提高监管水平。建议主管部门授权或委托增量配电行业协会开展行业自律和起草相关行业标准。四是扶持重点项目，树立示范典型，提振市场信心。
专家介绍:李阳，浙江财经大学中国政府监管研究院博士生
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